АЭРОНАВИГАЦИЯ БЕЗ ГРАНИЦ Историко-информационный портал МЕЖДУНАРОДНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ДВИЖЕНИЕ «ВЕТЕРАНЫ АЭРОНАВИГАЦИИ»

Сложность и масштабность

Сложность и масштабность

Несмотря на то, что с 1991 г. в связи с распадом СССР значительно сократились объемы воздушного пространства, обслуживаемого Единой системой организации воздушного движения РФ, она так и осталась крупнейшей в мире.

Сложность и масштабность задач и функций по организации ИВП и УВД, осуществляемых Системой, можно характеризовать следующими данными:

  1. Воздушное пространство, в котором система осуществляет организацию ИВП И ОВД, простирается над территорией площадью свыше 25 млн. км», в том числе над 9 млн. км2 акватории Северного Ледовитого океана.

В нем более 30 различных министерств, ведомств и организаций осуществляют посредством разнообразной техники (авиационной, воздухоплавательной, космической, артиллеристской, ракетной и др.) решение большого числа народно-хозяйственных задач, а также задач по охране суверенитета и обороны страны. Кроме того, воздушное пространство над территорией страны и акваторией Северного Ледовитого океана, как составляющая мирового воздушного пространства, активно используется для полетов ВС зарубежных стран.

Воздушное пространство используется во всем диапазоне высот, а скорость перемещения управляемых объектов изменяется от нулевых до гиперзвуковых.

На вооружении более чем 290 авиакомпаний находится свыше 6 500 ВС. В 2000 г. было перевезено 21,76 млн. пассажиров, а объем отправки грузов и почты составил 320 тыс. тонн.

  1. Современное воздушное пространство имеет достаточно сложную структуру.

Так, в интересах выполнения задач многочисленных ведомств в нем устанавливаются разнообразные элементы, характеризующиеся пространственным расположением, размерами, конфигурацией (районы аэродромов и аэроузлов, ВТ и МВЛ, специальные зоны полетов ВС, запретные и опасные зоны, районы полигонов, воздушное пространство приграничной полосы, воздушные коридоры пролета государственной границы, районы авиационных работ и др.).

В интересах организации ИВП и ОВД устанавливаются зоны и районы ЕС ОрВД, расположенные в различных физико- географических и климатических районах страны, размеры которых устанавливаются в зависимости от сложности и интенсивности воздушного движения в пределах от нескольких десятков тысяч км» до сотен тысяч км2. Зоны ЕС ОрВД в своем составе имеют от 1 до 33 районов.

К числу важнейших элементов структуры воздушного пространства относятся воздушные трассы, включая воздушные трассы для международных полетов, и МВЛ, общая протяженность которых составляет более 600 тысяч км, а также аэродромы военной и гражданской авиации.

Общая аэродромная сеть страны насчитывает более 2 500 аэродромов, в т.ч. 400 магистральных. Значительное количество аэродромов являются аэродромами совместного базирования и совместного использования военной и гражданской авиацией.

  1. ЕС ОрВД РФ представляет собой большую сложную эргатическую систему, структурно состоящую из координирующих, руководящих и оперативных органов. Оперативные органы- центры ЕС ОрВД имеют иерархическую трехуровневую структуру, насчитывающую без органов УВД на аэродромах 126 оперативных органов (1 Главный центр, 7 зональный центров, 4 вспомогательных зональных центров, 72 районных центров, 42 вспомогательных районных центров). Данные приведены по состоянию на начало 2001 г.
  2. Работа оперативных органов-центров ЕС ОрВД и аэродромных органов УВД обеспечивается большим количеством сложных технических средств и систем УВД, навигации, посадки и связи.

Между тем функционирование ЕС ОрВД в рассматриваемый период протекает в условиях, кардинально отличных от условий функционирования системы до распада СССР. Современные условия характеризуются глубокими политическими, военными, экономическими и социальными преобразованиями, связанными с переходом от командно-административных методов управления к нормативным, основанным на единой системе нормативно-правовых актов, образующих соподчиненную иерархическую структуру. Несмотря на резкий спад объема воздушных перевозок и интенсивности полетов, функционирование системы ОрВД осложняется рядом условий, определяющих и влияющих на особенности функционирования ЕС ОрВД РФ на современном этапе.
Наиболее значимыми из этих условий являются следующие.

Первое. Изменение структуры государственного управления гражданской авиацией и воздушным движением.

Начало рассматриваемого периода функционирования ЕС ОрВД по времени совпало с упразднением союзных министерств и ведомств, в т.ч. МГА и Государственной комиссии по ИВП и УВД при СМ СССР.

Это обусловило необходимость определения рациональной структуры государственного управления воздушным движением в стране, осуществляемого совмещенной ЕС ОрВД, военная подсистема которой не претерпела в рассматриваемый период существенных изменений в отношении административных (руководящих) и оперативных органов. В структуре административных и оперативных органов гражданской части системы начались непрерывные изменения. Перманентность структурных изменений определялась прямой зависимостью от структуры Федеральных органов Государственного управления воздушным транспортом.

Государственное управление воздушным движением (гражданская часть) в начале 90-х гг. осуществлялась двумя федеральными структурами: департаментом воздушного транспорта Министерства транспорта РФ, в структуре которого имелось подразделение (отдел УВД), в ведении которого находились вопросы ИВП и УВД, и Комиссией по ИВП и УВД (Росаэронавигация) при правительстве РФ.

«Росаэронавигация» была образована в соответствии с указом Президента РФ № 200 от 27 февраля 1992 г. и определена правопреемником бывшей Комиссии СССР по ИВП и УВД в вопросах, касающихся интересов РФ.

При наличии двух независимых федеральных органов, в ведении которых находились вопросы ИВП и УВД, в определенной степени можно говорить об определенном «двоевластии», установившемся в структуре государственного регулирования воздушного движения в гражданской авиации. Естественно, такое положение не лучшим образом отразилось на эффективности функционирования ЕС ОрВД в этот период.

В дальнейшем в связи с изменениями в структуре центральных органов Федеральной исполнительной власти «Росаэронавигация» была реорганизована в Комиссию по регулированию воздушного движения в составе центрального аппарата Министерства транспорта РФ в качестве самостоятельного подразделения. К этому же периоду времени относится образование Генеральной дирекции по модернизации ЕС УВД как самостоятельного подразделения центрального аппарата Министерства транспорта РФ. В результате этого в составе Минтранса РФ образовались три самостоятельных подразделения гражданской авиации, занимающихся вопросами ИВП и УВД, включая технические аспекты развития и совершенствования ЕС УВД.

На этом реорганизация органов государственного регулирования воздушного движения не прекратилась. В 1996 г. Указом Президента РФ № 382 «О совершенствовании системы государственного управления транспортным комплексом в РФ» в целях совершенствования государственного управления и рациональной организации системы управления гражданской авиации образована на основе соответствующих департаментов Минтранса РФ (Департамент воздушного транспорта, Комиссия по регулированию воздушного движения, Генеральная дирекция по модернизации ЕС УВД) Федеральная авиационная служба России (ФАС России).

В организационной структуре центрального аппарата ФАС России для целей государственного регулирования воздушного движения (гражданской части) были предусмотрены два департамента: Департамент ОВД и Департамент развития технической эксплуатации объектов и ОВД. Однако, на этом не завершились организационно-технические перестройки федеральных органов государственного регулирования воздушного транспорта и воздушного движения. ФАС России была реорганизована в Федеральную службу воздушного транспорта России, организационная структура центрального аппарата которой вместо департаментов, осуществляющих организацию ИВП и УВД, включала Управление регулирования ОВД и Управление технической эксплуатации объектов и ОВД.

В 2000 г. верхнее звено государственного управления воздушным транспортом и воздушным движением вновь было реорганизовано. Вместо Федеральной службы воздушного транспорта России была образована Государственная служба гражданской авиации Министерства транспорта РФ (ГСГА МТ РФ), организационная структура которой предусматривала образование Департамента государственного регулирования организации воздушного движения (ОрВД). В указанном департаменте функции организации ИВП и УВД, в предыдущих организационных структурах выполняемые соответствующими департаментами (управлениями), стали выполняться отделами.

Если проследить реорганизацию органов государственного регулирования воздушного движения за последние 10 с небольшим лет, то четко прослеживается закономерность понижения в правительственной иерархии уровня органов, осуществляющих организацию ИВП и УВД: от Федерального органа государственного регулирования воздушного движения (Росаэронавигация) до отдела в Департаменте государственного регулирования ОрВД ГСГА МТ РФ. Такое понижение не соответствует значимости и масштабности функций и задач, связанных с организацией ИВП страны, а также рекомендациям ИКАО, которые предусматривают необходимость достаточно высокого уровня в правительственной иерархии верхнего административного (руководящего) органа в системе УВД.

Второе. Изменение структуры управления гражданской авиацией и воздушным движением на региональном уровне.

Преобразования государственного управления гражданской авиацией и воздушным движением на федеральном уровне повлекли изменения на всех последующих иерархических уровнях структуры управления.

Ранее вся авиатранспортная работа осуществлялась в рамках объединенных отрядов (ОАО), являвшихся основной структурной производственной единицей гражданской авиации и управлявшихся Управлениями гражданской авиации (УГА), в составе которых имелись соответствующие подразделения для управления органами УВД (отделы движения), и службами ЭРТОС (отделы ЭРТОС). Объединенные авиаотряды в своем составе имели практически все подразделения, связанные с организацией, обеспечением полетов, УВД, коммерческой и другими видами деятельности.

Начиная с 1992 г., на базе этих авиапредприятий (объединений) стали создаваться самостоятельные авиакомпании и предприятия по ИВП и УВД, предприятия службы ЭРТОС, аэропорты и другие хозяйственные единицы.

Третье. Незавершенность разработки новой нормативно-правовой базы, адекватной сложившимся политическим, военным, экономическим и социальным условиям.

Вполне очевидно, что нормативно-правовая база, устанавливающая порядок ИВП и государственного регулирования воздушного движения, является одним из наиболее важных и необходимых условий функционирования ЕС ОрВД РФ. В современных условиях разработка новых нормативно-правовых актов становится первоочередной задачей. В 1973 г. (начало создания ЕС УВД) эта проблема не стояла так остро, как сейчас, поскольку функционирование ЕС УВД и принципы ее взаимодействия с пользователями воздушного пространства оставались незыблемыми и отработанная десятилетиями нормативно-правовая база с созданием ЕС УВД практически не изменилась. Изменения организационной структуры органов УВД и некоторых технологических вопросов не вызывали затруднений и были решены в короткие сроки. Так, были подготовлены Положение о ЕС УВД СССР, Положение о зональных межведомственных комиссиях ЕС УВД СССР, Положение о центрах ЕС УВД СССР и др. С учетом этих документов были также доработаны технологии работы диспетчерского состава.

В современных условиях все коренным образом изменилось в связи с переходом к рыночной экономике, прежде всего в гражданской подсистеме ЕС УВД. Изменились взаимоотношения между элементами системы УВД, основу которых составила платность предоставляемых услуг по организации и обеспечению ИВП и УВД (при наличии системы льгот по отдельным видам деятельности, осуществляемой в интересах решения государственных задач). Поскольку процесс подготовки, согласования и утверждения нормативно-правовых актов требует времени, то Указом Президента РФ № 200 от 27.02.92 г. было установлено, что до принятия нормативных актов РФ по вопросам ИВП и УВД сохраняется установленный порядок функционирования органов ЕС УВД, расположенных на территории России.

Четвертое. Кардинальные изменения порядка финансирования мероприятий по обеспечению развития ЕС ОрВД.

На протяжении длительного периода функционирования ЕС УВД, начиная с первых ее шагов на заре становления отечественной военной и гражданской авиации до момента распада СССР (1991 г.), финансирование осуществлялось из государственного бюджета: гражданской составляющей — по линии МГА (в более ранний период ГУ ГВФ), военной — по линии МО.

К концу 80-х гг. эксплуатационные расходы системы, представлявшей собой сложную структуру, насчитывавшую около 40 тысяч человек личного состава и имевшую на вооружении современные радиотехнические средства и системы УВД, навигации, посадки и связи (стоимость основных фондов в ценах того времени составляла порядка 1,7 млрд. руб.), требовали значительных финансовых средств. Однако уже с конца 80-х гг. наметилась тенденция к сокращению госбюджетных ассигнований для обеспечения функционирования системы, а уже в начале 90-х гг. они достигли катастрофически малых размеров, а по линии гражданской авиации финансирование и вовсе было прекращено. При этом необходимость в финансовых средствах для поддержания системы в эксплуатационной готовности, а также средствах для разработки, создания и оснащения системы новыми техническими средствами и системами непрерывно увеличивалась. В 1993 г. необходимые мероприятия по поддержанию системы в полной эксплуатационной готовности финансировались на 3 % от необходимого объема, а в 1994 г. — менее чем на 1 %.

Все это явилось одной из основных причин кризисного состояния ЕС ОрВД РФ. Действующий в настоящее время финансово-хозяйственный механизм государственных унитарных предприятий по ИВП и УВД в основном обеспечивает потребность в финансовых средствах главным образом за счет поступления платы за аэронавигационное обслуживание международных полетов, в том числе и транзитных, для поддержания системы в эксплуатационной готовности. Что касается финансовых средств, необходимых для развития и совершенствования системы с учетом внедрения космических средств наблюдения, навигации и связи (концепция CNS/ATM ИКАО), вопрос остается открытым. Из международного опыта следует, что развитие и совершенствование систем УВД требует, как правило, больших капиталовложений.

Так, например, финансирование программ модернизации систем УВД во многих западных странах осуществляется из госбюджета. В США на эти цели предполагается израсходовать до 2015 г. 16 млрд. долларов, а ряд европейских стран приняли решение совместно проводить модернизацию систем УВД и выделить на эти цели более 20 млрд. долларов.

Наши же финансовые возможности весьма скромны. В 1996г. на поддержание ЕС ОрВД в рабочем состоянии было затрачено около 7 млн. долларов, в 1999 г. — 42 млн. долларов.

Пятое. Увеличение числа международных полетов зарубежных авиакомпаний и полетов авиации общего назначения.

Обострившийся в 90-е гг. в стране финансово- экономический кризис существенно повлиял на работу авиационного транспортного комплекса. Произошел значительный спад авиационных перевозок и авиационных работ. Если в середине 80-х гг. среднесуточное количество полетов в воздушном пространстве страны составляло порядка 100 тысяч, в т.ч. 50 тысяч полетов гражданской авиации, то в середине 90-х гг. это количество уменьшилось на порядок, а в отдельные периоды — еще больше.

Одновременно с уменьшением полетов гражданской авиации наметилась тенденция к увеличению числа международных полетов в воздушном пространстве зарубежных авиакомпаний, в т.ч. транзитных полетов.

В 1995 г. общее количество полетов, находящихся под контролем ГЦ ППВД, составило 597 071, в т.ч. внутренних 286 855, а международных 310 217. В 1996 г. в целом интенсивность воздушного движения по РФ по сравнению с 1995 г. снизилась на 1,3 %: внутренних рейсов-286 855, международных- 310 270.

В 1999 г. после небольшого периода спада общей интенсивности 1997 и 1998 гг. наметился рост интенсивности полетов.

Отмеченные выше особенности функционирования ЕС ОрВД на современном этапе не могли не сказаться на состоянии Единой системы. В определенной степени снизился уровень безопасности полетов.

За последние 5-6 лет, предшествующие рассматриваемому периоду, в воздушном пространстве страны (бывшем СССР) произошло 37 опасных сближений (в том числе с самолетами иностранных авиакомпаний), которые могли привести к столкновениям. Учитывая международные правила страхования пассажиров за столкновение двух самолетов типа Боинг-747-500 государство должно будет выплатить страховку не менее 0,5 млрд. долларов, что, естественно, может привести к тяжелым экономическим последствиям.

Совершенствование  организационно-функциональной структуры системы организации воздушного движения Российской Федерации, отвечающей современным требованиям безопасности воздушного движения и эффективного использования воздушного пространства страны, стало важнейшим направлением развития и совершенствования системы.

Если на современном этапе совершенствование организационно-функциональной структуры ЕС ОрВД в целом имело, главным образом, теоретическую направленность, то совершенствование ее гражданской части представляло чисто практическую проблему. Это связано с тем, что преобразования структуры государственного управления народным хозяйством, связанные с переходом к рыночной экономике, в большей степени коснулись гражданских министерств и ведомств.

Начиная с момента ликвидации союзных министерств и ведомств, начался длительный период поиска рациональной структуры государственного управления гражданской авиацией и структуры управления воздушным движением (гражданской части ЕС ОрВД). Можно сказать, что этот процесс не завершился вплоть до настоящего времени. Так, Указом Президента РФ от 27.02.92 г. № 200 «О комиссии по ИВП и УВД при Правительстве РФ» была образована Комиссия по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением — «Росаэронавигация», которая явилась правопреемником Комиссии СССР по ИВП и УВД. «Росаэронавигация», возглавляемая в начале Пышным А.А., а затем Шелковниковым В.Г., стараясь преодолеть объективные трудности, с которыми в процессе функционирования столкнулась ЕС ОрВД, предпринимала настойчивые попытки сформировать общественное мнение о необходимости образования Государственной системы по ИВП и УВД, действующей на вневедомственных принципах построения и функционирования, и довести его до правительственных и президентских структур.

Вскоре Комиссия по ИВП И УВД при Правительстве РФ Указом Президента № 1148 от 30.09.92 г. «О структуре центральных органов Федеральной исполнительной власти» была реорганизована в Комиссию по регулированию воздушного движения (Росаэронавигация), в качестве самостоятельного подразделения (не входящего в состав ДВТ МТ РФ) центрального аппарата Министерства транспорта РФ.

К этому периоду времени относится также образование Генеральной дирекции по модернизации Единой системы УВД, которая как и Росаэронавигация являлась подразделением центрального аппарата Министерства транспорта РФ.

Во исполнение и в развитии Указов Президента РФ № 200 от 27.02.92 г. и № 1198 от 23.07.93 г. было принято постановление Правительства РФ № 698 от 23.06.93 г. «О совершенствовании системы использования воздушного пространства и управления воздушным движением Российской Федерации». Этим постановлением была восстановлена Межведомственная комиссия по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением (МВК по ИВП и УВД) под председательством Главнокомандующего Военно-воздушными силами.

На МВК по ИВП и УВД возлагалось:

♦   организация и обеспечение мероприятий по рациональному распределению воздушного пространства в интересах народного хозяйства и обороны государства, непрерывности управления воздушным движением;

♦   разработка предложений по совершенствованию структуры воздушного пространства и порядку его использования;

♦   совершенствование форм и методов управления воздушным движением.

Этим же постановлением функции рабочего аппарата МВК по ИВП и УВД были возложены на существующие структурные подразделения Минобороны (УМВК) и Минтранса (Росаэронавигация).

Вопросами ИВП и УВД, включая технические аспекты развития и совершенствования ЕС УВД, в гражданской авиации занимались три самостоятельных подразделения центрального аппарата министерства транспорта РФ. Вполне очевидно, что такая сложная структура руководства гражданской частью ЕС УВД затрудняла оперативное решение вопросов, связанных с ее функционированием.

Одновременно с поиском рациональных форм построения системы государственного управления воздушным транспортом и воздушным движением в связи с переходом гражданской авиации на новые экономические отношения произошли существенные изменения структуры предприятий гражданской авиации. Так, если раньше вся авиатранспортная работа осуществлялась в рамках объединенных авиаотрядов, в состав которых входили практически все подразделения, связанные с организацией, обеспечением полетов, управлением воздушным движением, коммерческой и другими видами деятельности, то в современных условиях на базе этих предприятий (объединений) стали создаваться самостоятельные авиакомпании; предприятия по ИВП и УВД, ЭРТОС, аэропорты и другие хозяйственные единицы. Этот процесс носил зачастую стихийный характер, в результате которого создаваемые предприятия имели разнообразные организационные структуры.

В результате этого усложнилась структура управления воздушным движением, между органами УВД появилось дублирование отдельных задач и функций, и даже определенные противоречия.

Важное значение для формирования структуры гражданской части ЕС УВД имело постановление Правительства РФ от 30.04.93 г. № 403 «О модернизации единой системы организации воздушного движения Российской Федерации». Пунктом 7 Постановления Минтрансу России предписывалось: «…обеспечить в установленном порядке выделение из состава предприятий ГА подразделений, осуществляющих функции организации ИВП и УВД в РФ, и образование на их основе государственных организаций». Образование государственных предприятий (организаций) основывалось на том, что объекты, предприятия, системы и средства УВД аэропортов и авиапредприятий, связанных с обеспечением единой системы УВД в нижнем и верхнем воздушном пространстве, должны находиться в федеральной собственности и не подлежать приватизации (Указ президента РФ от 29.12.93 г. № 2289 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»).

В целях выполнения постановления Правительства РФ №403 и решения задач обеспечения стабильности функционирования системы ИВП и УВД, а также совершенствования ее организационной структуры приказом МТ РФ от 31.10.94 г. № 79 был утвержден Перечень региональных государственных предприятий по ИВП и УВД и Перечень объектов, систем и средств управления воздушным движением, передаваемых на баланс региональным государственным предприятиям по ИВП и УВД и их филиалам. Этим же приказом начальникам региональных управлений воздушного транспорта предписывалось организовать, как этого требовало постановление 403, выделение из состава авиационных предприятий, аэропортов и учебных заведений служб УВД, баз (узлов) ЭРТОС, служб аэронавигационной информации и создание на их базе государственных региональных предприятий по ИВП и УВД, а также их филиалов для обслуживания воздушного движения в зоне взлета и посадки, районе аэродрома, районе ОВД, включая МВЛ.

Однако постановление № 403 Правительства РФ и приказ Минтранса № 79 не были выполнены в полном объеме.

Так, в течение 1993-96 гг. было создано лишь немногим более 30 государственных предприятий по ИВП и УВД, в том числе на 22 аэродромах федерального подчинения (из 63) и на 13 аэродромах базирования районных и вспомогательных районных центров (из 128). При этом их окончательное формирование не было закончено из-за не выделения имущества служб движения и ЭРТОС из авиакомпаний и аэропортов

О ситуации в этот период времени. См. Резолюция ФПАД России от 22.01.94 г. и обращение Совета директоров гос. предприятий по ИВП и УВД от 27.10.1994 года >

Дальнейшее совершенствование, а точнее сказать, поиск рациональной структуры государственного управления гражданской авиацией и воздушным движением было определено Указом Президента РФ от 15.03.96 г. № 382 «О совершенствовании системы государственного управления транспортным комплексом в Российской Федерации». В целях совершенствования государственного управления и рациональной организации системы управления гражданской авиации была образована на основе соответствующих департаментов (организационных структур) Министерства транспорта РФ Федеральная авиационная служба России (ФАС России).

Во исполнение Указа Президента № 382 принимается постановление Правительства РФ № 583 от 14.05.96 г. «Вопросы Федеральной авиационной службы России», которым на ФАС России возлагается осуществление государственного управления гражданской авиацией и организацией воздушного движения. ФАС России передаются Комиссия по регулированию воздушного движения (Росаэронавигация) и Генеральная дирекция по модернизации Единой системы ОрВД. Одновременно из Минтранса передаются региональные управления воздушного транспорта, которые переименовываются в региональные управления ФАС России.

Постановлением Правительства РФ № 583 (п. 11) также принято решение о том, что в целях повышения безопасности и регулярности полетов воздушных судов и формирования единой хозяйственной системы управления воздушным движением и регулирования использования воздушного пространства РФ создается федеральное унитарное предприятие по организации воздушного движения, основанное на праве хозяйственного ведения (Государственная корпорация).

Пунктом 6 Постановления № 583 определено, что ФАС России является правопреемником: Департамента воздушного транспорта Минтранса, Комиссии по регулированию воздушного движения (Росаэронавигации) и Генеральной дирекции по модернизации единой системы организации воздушного движения Минтранса.

Во исполнение Указа Президента № 382 и Постановления Правительства № 583 Минтрансом РФ издается ряд приказов:

♦ Приказ Минтранса России от 21.06.96 г. № 98 «О мероприятиях по созданию Государственной корпорации по ОВД», пунктом 1 которого определено, что Федеральное унитарное предприятие — Государственная корпорация по ОВД создается на базе ГЦ ППВД — головного предприятия, госпредприятий по ИВП и УВД, Росаэронавигации и Гендирекции, служб УВД и ЭРТОС, выделенных и подлежащих выделению из авиапредприятий;

♦   Приказ Минтранса России от 21.06.96 г. № 49 «О реорганизации ДВТ Минтранса России, РАН Минтранса России и Гендирекции по модернизации ЕС ОВД Минтранса России»;

♦   Приказ Минтранса РФ от 14.08.96 г. «О передаче функций Росаэронавигации и Генеральной дирекции по модернизации ЕС ОВД Федеральной авиационной службе России».

Во исполнение перечисленных постановлений и приказов были разработаны «Основные принципы создания Федерального унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения» и ее дочерних унитарных предприятий», утвержденные ФАС России 10.10.96 г.

К основным принципам создания Государственной корпорации по ОВД и ее дочерних предприятий следует отнести следующие:

♦   Госкорпорация является основным хозяйственным субъектом системы аэронавигационного обслуживания (АНО) России и правопреемником Росаэронавигации в части финансово-хозяйственной деятельности, размещения государственных заказов на технические средства АНО;

♦   Госкорпорация создается на базе существующих предприятий по ИВП и УВД и выделяемых из состава авиапредприятий (авиакомпаний) и аэропортов подразделений служб УВД и ЭРТОС;

♦   дочерние предприятия Госкорпорации по ОВД создаются на базе действующих предприятий по ИВП и УВД и ЭРТОС. Уставы дочерних предприятий утверждаются руководством Госкорпорации по ОВД;

♦   имущество Госкорпорации по ОВД формируется за счет имущества предприятий по ИВП и УВД и ЭРТОС, а также за счет имущества, выделяемого из состава авиапредприятий (авиакомпаний) и аэропортов подразделений служб УВД и ЭРТОС;

♦   имущество дочерних предприятий Госкорпорации по ОВД формируется за счет части имущества, передаваемого Госкорпорации по ОВД;

♦ источником финансирования Госкорпорации по ОВД и ее дочерних предприятий и филиалов является плата за АНО, а также другие источники (кредиты российских и иностранных банков, средства региональных бюджетов, компенсационные выплаты за использование воздушного пространства, бюджетные средства).

Указанные принципы создания Госкорпорации и системы ее дочерних предприятий по состоянию на 2000 г. полностью не реализованы, в т.ч. правопреемственность в отношении хозяйственных функций, ранее выполняемых Росаэронавигацией. Одной из причин такого положения является длительный процесс согласования с Госкомимущество типового устава дочерних предприятий и филиалов, порядка и процедур реорганизации (при необходимости — ликвидации) госпредприятий по ИВП и УВД (ЭРТОС), порядка и процедур реорганизации служб УВД и ЭРТОС, выделенных и подлежащих выделению из авиапредприятий (авиакомпаний) и аэропортов, а также порядка и процедур передачи имущества вновь создаваемым дочерним предприятиям и филиалам Госкорпорации по ОВД.

В целях ускорения практической реализации основных принципов создания Госкорпорации по ОВД, ФАС России принимает ряд организационных решений.

Приказом ФАС России от 15.10.96 г. № 73 «О дополнительных мероприятиях по созданию ГК по ОВД» предписывалось согласовать с Госкомимущество России типовой устав дочерних предприятий и филиалов Госкорпорации по ОВД, порядок и процедуру реорганизации (при необходимости ликвидации) госпредприятий Росаэронавигации и Генеральной дирекции по модернизации ЕС УВД, порядок и процедуру реорганизации служб УВД и ЭРТОС, выделенных и подлежащих выделению из авиапредприятий, порядок и процедуру передачи имущества вновь создаваемым предприятиям Госкорпорации по ОВД. Приказом также требовалось определить срок и порядок осуществления реорганизации (п. 2 дефис 2).

Постановлением Коллегии ФАС России от 19.11.96 г. «О состоянии и мерах по выводу системы ОВД России из кризисного состояния», так же, как и в приказе № 73, рекомендовано завершить работы по созданию Госкорпорации по ОВД. Кроме того в Постановлении даны рекомендации по завершению в течение 1997 г. подготовки нормативно-правовой базы, регламентирующей ИВП и УВД в новых условиях хозяйствования, а также по отработке финансово-хозяйственного механизма функционирования Госкорпорации по ОВД и формированию к 01.07.97 г. системы дочерних предприятий по ОВД.

Приказом ФАС России от 23.04.97 г. № 83 «О передаче функций, возложенных на УГП «ГЦ ППВД» приказом Минтранса России от 14.08.96 г. № 63 Госкорпорации по ОВД» устанавливалось, что с 01.05.97 г. на Федеральное унитарное предприятие Государственная корпорация по ОВД РФ возлагаются функции Генерального подрядчика по реализации государственного заказа на аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства, а с 01.06.97 г. — организация обеспечения безопасности и регулярности полетов пользователей воздушного пространства, а также функции по финансированию предприятий по ИВП и УВД и ЭРТОС и контроль их производственно-хозяйственной деятельности.

Приказом ФАС России от 08.08.97 г. № 184 «О реализации отраслевой программы «Структурная перестройка и экономический рост в гражданской авиации в 1997-2000 гг.» в очередной раз утверждается, что дальнейшее совершенствование структуры органов системы ОрВД предусматривает обязательное выделение органов УВД и ЭРТОС из аэропортов и передачу их в систему предприятий Госкорпорации по ОВД и, в первую очередь, во всех аэропортах федерального значения, в аэропортах, где органы УВД базируются совместно с РЦ (ВРЦ), где в зоне ответственности органов УВД выполняются маршрутные и трассовые полеты, где органы УВД способны работать на принципах самофинансирования и самоокупаемости.

Однако, выполнение требований указанных постановлений и приказов ФАС России по реорганизации системы ОрВД (гражданская часть) как составной части Концепции реструктуризации и реформирования гражданской авиации РФ затягивалось, а в отдельных случаях вообще не выполнялось.

В целях взаимного согласования мер по реализации положений Концепции ФАС России была разработана план-программа, которая предусматривала завершение формирования гражданской части системы ОрВД в виде единого Федерального унитарного предприятия — Госкорпорации по ОВД — до 01.06.99 г.

План-программа была одобрена постановлением Правительства РФ от 24.06.98 г. № 642 «Об одобрении Концепции реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации». Постановление требовало:

♦   завершить формирование гражданской части ЕС ОВД России и передачу ее в состав объектов УВД, находящихся в федеральной собственности;

♦   проводить реформирование системы ОВД исходя из необходимости сохранения ее имущества в федеральной собственности;

♦   формировать единую хозяйственную систему ОВД и регулирования ИВП;

♦   проводить политику разделения аэропортов и органов УВД и ЭРТОС в аэропортах федерального значения.

Однако, выполнение требований этого Постановления, так же как и предыдущих постановлений и приказов ФАС России, срывалось, а сроки неоднократно переносились.

Таким образом, по состоянию на конец 1999 г. можно констатировать, что основная цель — формирование эффективно действующей гражданской части ЕС ОрВД РФ на базе единой хозяйственной системы ОВД в форме Федерального унитарного предприятия Госкорпорация по ОВД — не достигнута.

Основными причинами такого положения явились:

♦   слабая законодательная и нормативная база в отношении государственных унитарных предприятий (отсутствие федерального закона о государственных унитарных предприятиях, не проработанность процедурных вопросов создания, ликвидации и реорганизации государственных унитарных предприятий и их дочерних предприятий);

♦   непоследовательная позиция ФАС России в деле завершения обязательного выделения федерального имущества и служб УВД и ЭРТОС из акционерных обществ и авиапредприятий в государственные предприятия по ИВП и УВД и активное противодействие выделению имущества и служб руководителей АО и авиапредприятий;

♦    отсутствие возможности обеспечения сохранности и эффективного использования федерального имущества, предназначенного для радиотехнического обеспечения полетов и авиационной электросвязи, в связи с многочисленностью самостоятельных хозяйствующих субъектов;

♦   отсутствие правопреемственности в учредительных документах Госкорпорации по ОВД в отношении хозяйственных функций, ранее выполнявшихся Росаэронавигацией;

♦   незавершенность в течение длительного времени процесса наполнения уставного фонда Госкорпорации по ОВД.

Кроме того, следует отметить, что за сравнительно короткий срок организационная структура верхнего уровня государственного регулирования воздушного транспорта и управления воздушным движением неоднократно подвергалась реорганизации.

В 1996 г. Департамент воздушного транспорта, Росаэронавигация и Генеральная дирекция по модернизации ЕС УВД Министерства транспорта РФ были преобразованы в Федеральную авиационную службу России, которая явилась правопреемником указанных выше федеральных органов.

В 1999 г. Федеральная авиационная служба России была преобразована в Федеральную службу воздушного транспорта России, а несколько позднее последняя была преобразована в государственную службу гражданской авиации Министерства транспорта РФ. При этом следует отметить, что с каждой реорганизацией понижался уровень верхнего административного органа исполнительной власти в правительственной иерархии.

В целом положение с реструктуризацией и реформированием гражданской авиации и, прежде всего, формирование эффективно действующей гражданской части ЕС ОрВД, во многом напоминает положение системы УВД страны, которое сложилось в период 60-70-х гг., когда неоднократно на высшем уровне принимались решения по созданию Государственной системы УВД, а сроки их выполнения либо неоднократно менялись, либо просто не выполнялись. Отличие может быть в том, что в тот период основными действующими лицами были Минобороны СССР и МГА СССР, а в данный период круг действующих лиц значительно расширился и его представляют Минтранс РФ, ФАС России, Госкомимущество России, руководители авиапредприятий (авиакомпаний) и аэропортов и, наконец, Госкорпорация по ОВД.

Вместе с тем, к 2003 году, сравнительно непродолжительный период функционирования Государственной корпорации по организации воздушного движения показал, что завершение процесса объединения всех органов УВД в рамках Госкорпорации по ОВД в современных условиях является важнейшим направлением совершенствования эффективности функционирования системы.

Переход к рыночной экономике и нормативным методам государственного управления гражданской авиацией и воздушным движением вызвали коренные структурные изменения отрасли: разделение объединенных авиационных отрядов (ОАО), являвшихся на протяжении многих десятилетий основной производственно-хозяйственной структурой, на авиакомпании, аэропорты, а также выделение из их состава подразделений управления воздушным движением (УВД) и эксплуатации радиотехнического оборудования и связи (ЭРТОС) и образование на их основе государственных предприятий по использованию воздушного пространства (ИВП), УВД и ЭРТОС.

Во исполнение Постановления Правительства РФ № 403 от 30.04.93 г. «О модернизации Единой системы организации воздушного движения РФ» Минтранс (Росаэронавигация, ДВТ) началось формирование региональных государственных предприятий (РГП) по ИВП, УВД и ЭРТОС.

Однако постановление № 403 не давало ответа на вопрос, в какой правовой форме и какие основные принципы выделения из авиакомпаний и аэропортов, указанных РГП. Только год спустя (1994 г.) Минтрансом РФ и ГКИ РФ были утверждены основные принципы выделения и образования РГП по ИВП, УВД и ЭРТОС.

Образование РГП (до 1995 г. было образовано 33 таких предприятия) потребовало большой организаторской деятельности, связанной с установлением порядка и последовательности, а также определения перечня объектов, систем и средств УВД, передаваемых вновь создаваемым ГРП.

Важную роль в этом процессе сыграл приказ Министра транспорта РФ № 79 от 31.10.94 г., изданный в целях выполнения постановления № 403. Этим приказом определены конкретные действия по образованию РГП по ИВП, УВД и ЭРТОС, а также определен Перечень первых 18 ГРП и Перечень объектов, систем и средств УВД.

Следует отметить, что образование РГП по ИВП, УВД и ЭРТОС сыграло решающую роль в том, что в условиях кризисного состояния, в котором находилась система после распада СССР. Органы ЕС ОрВД продолжали бесперебойно функционировать и обеспечивать пользователей воздушного пространства аэронавигационными услугами.

Выбор организационно-правовой формы создаваемых РГП был определен действующим в РФ законодательством, устанавливающим, что объекты, системы и средства УВД могут находиться только в федеральной собственности и не подлежат приватизации.

Таким образом, по своему правовому статусу РГП были Федеральными государственными унитарными предприятиями, имущество за которыми закреплялось на праве хозяйственного ведения.

Основным видом деятельности этих предприятий, как коммерческих организаций, было ‘ предоставление пользователям воздушного пространства услуг по аэронавигационному обслуживанию (АНО) на договорных началах. АНО постановлением Правительства РФ от 03.05.94 г. № 424 было отнесено к федеральным государственным нуждам. Государственным заказчиком в области АНО тем же постановлением было определено Министерство транспорта (Комиссия по регулированию воздушного движения).

Кроме того, этим же решением, созданные и создаваемые ГРП по ИВП, УВД и ЭРТОС переводились, как и гражданская часть ЕС ОрВД РФ, с бюджетного финансирования на финансирование за счет платы, получаемой за АНО пользователей воздушного пространства. При этом было установлено, что средства, получаемые в качестве платы за АНО, направляются на оплату услуг предприятиям, осуществляющим АНО, и на финансирование развития ЕС ОрВД.

В начале 90-х гг. сбор платы за АНО и распределение полученных средств и предприятиям, исходя из общих требований гражданской части ЕС ОрВД РФ, были возложены на Минтранс (Росаэронавигация). Однако, такое положение входило в противоречие с действующим законодательством, запрещающем совмещение функций органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов в одном лице.

Таким образом, требовалось решение проблемы — в какой организационно-правовой форме должна существовать (функционировать) гражданская часть ЕС ОрВД РФ, а также созданные и создаваемые РГП по ИВП, УВД и ЭРТОС.

Решение этой проблемы в условиях кризисного состояния системы в целом и продолжающихся экономических реформ в стране, в сложнейших социальных условиях, сложившихся в тот период в системе, представляло очень сложную задачу и требовало и времени, и больших усилий. Достаточно сказать, что для принятия конкретных решений по указанной проблеме для начала, по крайней мере, требовалось определиться по трем важнейшим проблемам:

♦   приведение в нормальное, спокойное состояние социальную обстановку в системе, во всех ее структурах, которая на протяжении нескольких лет после распада СССР оставалась достаточно напряженной. Причиной такого положения явился конфликт между работодателями и руководителями профсоюзов, возникший на основе невыполнения администрацией старого тарифного соглашения и несвоевременной выдачи заработной платы;

♦   в структуре доходов, расходов, тарифов с целью определения, что может тратиться на оплату труда, а что — на поддержание системы в рабочем состоянии, а также на ее модернизацию;

♦   принять неотложные меры по выводу основной технической базы системы из кризисного состояния, вызванного значительным износом технических средств из-за того, что основные фонды системы в период с 1989 по 1996- 97 гг. практически не восстанавливались. Так, в период «отпуска» цен все средства, которые аккумулировались на предприятиях для развития системы, фактически были сведены к нулю.

После долгих и многих обсуждений и споров было в конце концов доказано, что выполнение важнейшего экономического требования, предъявляемого к системе, заключающегося в том, что система, как производственно-хозяйственный субъект, должна быть встроена в общую схему реформирования всего хозяйства России и находиться в рамках действующих законов.

Не менее важная задача стояла в области приведения нормативно-правовых актов сложившимся новым политическим, военным, экономическим и социальным условиям. Необходимость в этом обуславливалась тем, что многие нормативно-правовые документы, а также многочисленные инструкции, методики и т.д. были разработаны еще в период существования СССР. Основным результатом в этом направлении явилась разработка и принятие основного авиационного закона — Воздушного кодекса РФ. В соответствии с ВК РФ в сравнительно короткий срок были переработаны основные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок организации ИВП страны и функционирование ЕС ОрВД.

Все это позволило определить организационно-правовую форму гражданской подсистемы ЕС ОрВД — придание ей статуса государственного предприятия с государственной формой собственности всех входящих в него структур. На основе подготовленных гражданской авиацией принципов построения и функционирования гражданской части ЕС ОрВД Правительством РФ № 583 от 19.05.96 г. было принято решение о возложении на Федеральную авиационную службу (ФАС) России функций по осуществлению государственного управления (регулирования) гражданской авиацией и организацией воздушного движения, а также о создании единой государственной хозяйственной системы в форме Федерального унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» (ФГУП «Госкорпорация по ОВД»), которое было зарегистрировано 25.12.96 г. На момент создания ФУП «Госкорпорация по ОВД» на территории страны действовало 33 самостоятельных предприятия по ИВП, УВД и ЭРТОС, а также множество служб УВД и баз ЭРТОС в аэропортах и авиакомпаниях.

Принятие указанного выше постановления ознаменовало качественно новый этап в совершенствовании гражданской части ЕС ОрВД, который заключался в формировании единой государственной хозяйственной системы, осуществляющей организацию ИВП РФ.

В гражданской части ЕС ОрВД началась структурная реорганизация, целью которой явилось преобразование самостоятельных государственных унитарных предприятий по ИВП, УВД и ЭРТОС в систему государственных унитарных дочерних предприятий (ГУДП) ФГУП «Госкорпорация по ОВД».

Объединение предприятий по ИВП, УВД и ЭРТОС, в т.ч. еще не выделенных в эти специализированные предприятия службы УВД и ЭРТОС из авиакомпаний и аэропортов, в единую государственную хозяйственную систему в условиях финансовой и экономической нестабильности в стране позволит ускорить вывод системы из кризисного состояния и осуществить радикальные меры по ее модернизации. Это, как показал проведенный хозяйственный, финансовый и экономический анализ, может быть достигнуто:

♦   за счет консолидации и оптимального перераспределения средств, получаемых за АНО, обеспечивая работоспособность системы в целом, требуемый уровень безопасности полетов, снижение общих затрат системы в структуре затрат воздушного транспорта;

♦   выбора рациональной организационно-функциональной структуры системы, финансово-экономический схемы работы предприятий Госкорпорации по ОВД, которые обеспечивали бы эффективность управления ими, снижение непроизводительных затрат и т.п.;

♦   оперативной корректировки программы модернизации ЕС ОрВД, позволяющей проводить ее в регионах с учетом приоритетности по срокам экономической отдачи;

♦   обеспечение эффективного контроля за состоянием, эксплуатацией, сохранностью и восстановлением федерального имущества и объектов и средств системы ОрВД;

♦ создания благоприятных условий по решению задач интеграции национальной системы ОрВД в мировую аэронавигационную систему.

Однако, несовершенство законодательства, регулирующего все стороны деятельности ГУП (отсутствие Федерального закона РФ «О государственных унитарных предприятиях») привело к усложнению процесса и затягиванию по времени решения вопросов реорганизации и передачи федерального имущества между ФУП «Госкорпорация по ОВД», ГУДП и РГП по ИВП, УВД и ЭРТОС.

Только настойчивость и убежденность руководства ДГР ОВД ГС ГА МТ РФ и ФУП «Госкорпорация по ОВД», поддержанных рядом руководителей РГП по ИВП, УВД и ЭРТОС, позволили в ходе работы с заинтересованными органами исполнительной власти (МГИ РФ, МАП) разработать схему реорганизации гражданской подсистемы ЕС ОрВД, разработанной в соответствии с Концепцией, утвержденной постановлением Правительства РФ от 24.06.98 г. № 642.

Она заключалась в следующем. Сначала ФУП «Госкорпорация по ОВД» учреждала дочерние предприятия, наполняя их уставной фонд за счет своих денежных средств, а затем производилась реорганизация ГУДП и РГП по ИВП и УВД в форме присоединения последних к ГУДП. При этом имущество в ГУДП передается не через учредителя — ФУП «Госкорпорация по ОВД», а от РГП к ГУДП распоряжением Минимущества России.

Необходимо отметить большой личный вклад в организацию работы по выполнению постановлений Правительства РФ, связанных с созданием ФУП «Госкорпорация по ОрВД», — Директора Федеральной авиационной службы В.И. Андреева.

В ходе реорганизации, начатой во второй половине 1999 г. произведено укрупнение предприятий и сокращение их количества до 26. Кроме того, заложены организационно-правовые основы для обеспечения проведения единой технической, технологической, экономической, социальной и кадровой политики (гражданская часть ЕС ОрВД).

Одновременно с проведением реорганизации РГП по ИВП и УВД шел процесс выделения федерального имущества гражданской подсистемы ЕС ОрВД из аэропортов и авиапредприятий различных форм собственности и его аккумулирования в предприятиях ФГУП «Госкорпорация по ОВД».

К 2003 году свыше 95 % федерального имущества, предназначенного для управления воздушным движением, радиотехнического обеспечения полетов и авиационной электросвязи находится в системе ФУП «Госкорпорация по ОВД».

Новое качественное состояние ФУП «Госкорпорация по ОВД» и его дочерних предприятий требовало соответствующего уровня и качества менеджмента адекватного масштабам, сложности и важности решаемых ими задач. В этой связи в ФУП «Госкорпорация по ОВД», ГУДП и их филиалах проводится работа по более четкому распределению производственных функций (задач), внедрению современных методов управления.

Одновременно с созданием единой государственной хозяйственной системы гражданской части ЕС ОрВД в виде ФУП «Госкорпорация по ОВД» проводилась и проводится повседневная деятельность по обеспечению безопасности полетов, обновлению и модернизации систем и средств ОВД, совершенствования форм и методов ОВД, совершенствование структуры воздушного пространства, организации ОВД в нижнем воздушном пространстве (внедрения методов консультативного и полетно-информационного обслуживания), совершенствования нормативно-правовой базы путем подготовки соответствующих предложений и др.

В настоящее время (2001 г.) ФУП «Госкорпорация по ОВД» находится на завершающем этапе реорганизации, конечной целью которой является создание единой государственной хозяйственной системы (ЕГХС) гражданской подсистемы ЕС ОрВД РФ.

Для завершения процесса создания ЕХГС требовалось преодолеть ряд серьезных трудностей, затягивающих по времени и усложняющих этот процесс. К числу таких следует отнести:

♦   невыполнение рядом руководителей (ОАО «Международный аэропорт Шереметьево», ОАО «Быково-авиа», ОАО «Аэропорт Внуково», ГУАП «Калининградавиа») распоряжений о передаче их имущества в предприятия ФУП «Госкорпорация по ОВД»;

♦   затягивание, а временами и прямое противодействие выделения из аэропортов различных форм собственности служб УВД и ЭРТОС;

♦   отсутствие четкого разделения полномочий между Минимуществом России и Минтрансом России, между их территориальными органами по вопросам разработки, согласования и утверждения актов приема-передачи имущества (каждое ГУДП по одним и тем же вопросам одновременно находится в ведении пяти организаций: Минимущества России, Терагентства Минимущества России, Минтранса России, ФУП «Госкорпорация по ОВД» — учредителя ГУДП);

♦   нарушение иерархии нормативно-правовых актов, так, в отдельных регионах существует практика преобладания региональных нормативно-правовых актов над актами, принятыми федеральными органами;

♦   задержка в реорганизации трех РГП по ИВП, УВД и ЭРТОС в ГУДП ФУП «Госкорпорация по ОВД» (ФГУП ГЦ ППВД, ГЦ «МЦ АУВД», ГУП «Татаэронавигация»);

♦   неоднозначность понимания вопросов, связанных с заключением государственными и коммерческими пользователями воздушного пространства соглашения об аэронавигационном обслуживании (Постановление Правительства РФ от 30.12.2000 г. № 1038, которым утверждено положение о Минтрансе России).

Наряду с большой и сложной работой по завершению реорганизации ГУДП ФУП «Госкорпорация по ОВД» осуществляет и другие управленческие и производственные функции, совершенствует формы и методы управления на всех уровнях, совершенствует техническую базу ЕС ОрВД, оптимизирует организационную структуру ФУП «Госкорпорация по ОВД», ГУДП и их филиалов и проводит другие мероприятия, направленные на более полное использование возможностей единой государственной хозяйственной системы гражданской подсистемы ЕС ОрВД.

К числу основных факторов, определяющих необходимость дальнейшего совершенствования организационной структуры, следует отнести:

♦   гражданская подсистема является хотя и основной по численности персонала и составу технических средств ОВД, но только частью ЕС ОрВД. Совершенствование организационной структуры ЕС ОрВД в целом не снято с повестки дня. Тем более положение, при котором часть системы находится на самоокупаемости и самофинансировании         продолжаться долго не может, при этом следует учесть, что финансирование военной подсистемы в полном объеме для ее функционирования и совершенствования, а также оснащения современными техническими средствами ОВД в ближайшие годы весьма проблематично;

♦   предстоящее укрупнение центров ЕС ОрВД и ввод в эксплуатацию кроссполярных и транссибирских воздушных трасс и создание для обеспечения ОВД на них органов управления;

♦   необходимость последовательной интеграции национальной системы в мировую аэронавигационную систему;

♦   внедрение перспективной космической системы наблюдения, навигации и связи CNS/ATM ИКАО.

Наряду с совершенствованием организационно-функциональной структуры и технической базы ЕС ОрВД разработка новой нормативно-правовой базы, адекватной современным политическим, военным, экономическим и социальным условиям, является одной из первоочередных задач в комплексной проблеме развития и совершенствования системы.

Указом Президента РФ от 27.02.92 г. № 200 было установлено, что до принятия нормативно-правовых актов РФ по вопросам ИВП и УВД сохраняется установленный нормативно-правовыми актами СССР порядок функционирования и финансирования органов ЕС ОрВД.

Таким образом, несмотря на кардинальные политические, военные, экономические и социальные условия в стране продолжали действовать нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок ИВП и УВД, разработанные применительно к условиям административно-командной системы государственного управления воздушным транспортом и воздушным движением. Эти акты, особенно в части организационной структуры системы, принципов хозяйствования и финансирования системы не были приспособлены к условиям рыночной экономики.

Одними из первых нормативно-правовых документов, подготовленных военными и гражданскими специалистами и учитывающих современные условия, были «Положение о Единой системе управления воздушным движением» и «Положение о Межведомственной комиссии по ИВП и УВД». Проекты этих документов были рассмотрены и утверждены постановлением Правительства РФ № 1148 от 06.10.94 г.

Таким образом, было отменено ранее действующее «Положение о ЕС УВД». Кроме того, постановлением был определен состав МВК по ИВП и УВД и ее председатель — ГК ВВС.

Положением о ЕС УВД было определено, что систему составляют военные и гражданские органы УВД и что общее руководство организацией ИВП осуществляет МВК по ИВП и УВД.

Материально-техническое обеспечение структур ЕС УВД организуется соответствующими структурами Минобороны РФ и Минтранса РФ в соответствии с соглашениями между ними, предусматривающими их долевое участие.

Кроме того, в Положении о ЕС УВД была показана система координирующих, руководящих и оперативных военных и гражданских органов ЕС УВД.

Положение о ЕС УВД РФ и Положение о МВК по ИВП и УВД РФ фактически явились первыми нормативно-правовыми актами по вопросам ИВП и УВД, принятыми после распада СССР.

Следует отметить, что Положение о ЕС УВД не свободно от недостатков. В нем недостаточно точно определены функции и задачи руководящих военных и гражданских органов и организация взаимодействия между ними в процессе обеспечения функционирования системы, а также вопросы дальнейшего развития и совершенствования и, в первую очередь, в вопросах финансирования и капитального строительства.

Что же касается Положения о МВК по ИВП и УВД, то здесь полностью сохранена преемственность в задачах и функциях Межведомственной комиссии по отношению к бывшей Межведомственной комиссии, определенной в положении о ЕС УВД СССР.

Принятие указанных выше нормативно-правовых актов положили начало большой работе по подготовке нормативно-правовой базы, отвечающей требованиям и условиям рыночной экономики. Разработка такой базы представляет собой сложную и достаточно трудоемкую задачу, которая решается путем последовательной подготовки и принятия новых нормативно-правовых актов.

В первой половине 90-х гг. была начата работа по подготовке проекта закона «Воздушный кодекс РФ», являющегося основой нормативно-правовых актов в области ИВП и УВД.

Разработка Воздушного кодекса РФ продолжалась в течение нескольких лет с участием специалистов Генерального штаба ВС РФ, Военно-воздушных сил, Федеральной авиационной службы и других заинтересованных министерств и ведомств.

Окончательная редакция Воздушного кодекса РФ была представлена в Государственную Думу и Совет Федераций 19.02.97 г. Воздушный кодекс был принят Государственной Думой, а 05.03.97 г. одобрен Советом Федераций. С 01.04.97 г. Воздушный кодекс был введен в действие. Кодекс установил правовые основы использования воздушного пространства РФ и деятельности в области авиации. Кодексом установлено, что под государственным регулированием использования воздушного пространства понимается установление государством общих правил осуществления такой деятельности, а также ответственности за их соблюдение. Специально уполномоченный орган в области обороны осуществляет полное государственное регулирование и использование воздушного пространства, а специально уполномоченный орган в области гражданской авиации — государственное регулирование и использовании той области воздушного пространства, которая в установленном порядке определена для воздушных трасс (внутренних, международных), местных воздушных линий, районов авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов.

Следующее важное положение кодекса для Единой системы ОрВД — организация использования воздушного пространства, которое предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Организация использования воздушного пространства включает в себя:

♦    установление структуры воздушного пространства;

♦    планирование и координирование ИВП в соответствии с государственными приоритетами;

♦    обеспечение разрешительного порядка ИВП;

♦    организацию воздушного движения, представляющую собой обслуживание (управление) воздушного движения, организацию потоков воздушного движения и организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организацию потоков воздушного движения;

♦ контроль за соблюдением федеральных правил ИВП.

Организация использования воздушного пространства осуществляется органами Единой системы ОВД, а также органами пользователей воздушного пространства — органами обслуживания воздушного движения (управления полетами) в установленных для них зонах и районах.

Принятие нового Воздушного кодекса РФ открыло «зеленую улицу» для разработки нормативно-правовых документов адекватных современным политическим, экономическим, военным и социальным условиям, сложившимся в стране в связи с переходом к рыночной экономике.

Воздушный кодекс РФ и разрабатываемые на его основе другие нормативно-правовые документы образуют систему, структура которой, как показали исследования, проведенные ГосНИИ «Аэронавигация», должна иметь четыре уровня.

В связи с принятием Воздушного кодекса РФ распоряжением Правительства РФ от 14.06.97 г. № 981-Р был утвержден план подготовки проектов первоочередных нормативно-правовых актов. Этим же распоряжением Федеральным органам исполнительной власти предписывалось в 6-ти месячный срок привести ведомственные нормативно-правовые акты в соответствие с Воздушным кодексом РФ.

Следующим после Воздушного кодекса РФ основополагающим нормативно-правовым актом являются Федеральные правила использования воздушного пространства.

Для подготовки, согласования и представления установленным порядком в Правительство РФ приказом Директора ФАС и ГК ВВС от 27.06.97 г. № 136/147 была создана совместная рабочая группа из специалистов Военно-воздушных сил, Федеральной авиационной службы России и других заинтересованных ведомств. В подготовке Федеральных правил активное участие принимали военные и гражданские специалисты ГосНИИ «Аэронавигация» и научного экспериментально-исследовательского

управления Минобороны РФ. Подготовка и согласование проекта Федеральных правил заняли более двух лет. В середине 1997 г. проект был представлен в правительство РФ, которое своим постановлением от 22.09.99 г. утвердило Федеральные правила использования воздушного пространства РФ.

Практически одновременно с подготовкой и согласованием проекта Федеральных правил в связи с выходом Воздушного кодекса РФ началась подготовка проекта Положения о Единой системе организации воздушного движения (ЕС ОрВД). Новая редакция Положения о ЕС ОрВД должна была устранить недостатки принятого в 1994 г. Положения взамен ранее действующего с 01.12.83 г. Положения о ЕС УВД СССР. На первом этапе созданные для подготовки проекта Положения рабочие группы гражданской авиации и Минобороны работали независимо друг от друга, но вскоре руководство Минобороны и ФАС признало целесообразным проводить подготовку совместно. После согласования проекта Положения о ЕС ОрВД последний был представлен в правительство РФ, которое своим постановлением от 18.06.98 г. № 605 «О государственном регулировании и организации использования воздушного пространства Российской Федерации» его утвердило.

Этим постановлением Правительство РФ в соответствии со статьей 12 Воздушного Кодекса устанавливает, что государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляют:

♦   Министерство обороны РФ (Управление по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением) — полное государственное регулирование использования воздушного пространства;

♦   Федеральная авиационная служба России (Управление государственного регулирования и организации воздушного движения) — государственное регулирование деятельности по использованию той части воздушного пространства, которая в установленном порядке определена для воздушных трасс (внутренних и международных), местных воздушных линий, районов авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов.

Этим же постановлением в соответствии со статьей 14 Воздушного Кодекса РФ утверждены новые Положение о Единой системе организации воздушного движения РФ и Положение о Межведомственной комиссии по использованию воздушного пространства РФ и ее составе.

Во исполнение Постановления правительства от 18.06.98 г. № 605 совместным приказом министра обороны РФ и Директора Федеральной авиационной службы России от 15.01.99 г. № 17/6 «О федеральных полномочиях Министерства обороны Российской Федерации и Федеральной авиационной службы России по государственному регулированию и организации использования воздушного пространства Российской Федерации» утверждаются Положение об Управлении по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Минобороны РФ и Положение об Управлении государственного регулирования и организации воздушного движения Федеральной авиационной службы России.

Этим же приказом утверждается план подготовки нормативно-правовых актов в связи с утверждением Положения о ЕС ОрВД РФ (Приложение 4).

Организация разработки проектов нормативно-правовых актов и представления их для утверждения в установленном порядке возложена на ГК ВВС, первого заместителя Директора ФАС России, Генерального директора Федерального унитарного предприятия по организации воздушного движения РФ.

Для подготовки проектов нормативно-правовых актов были созданы рабочие группы из представителей ВВС и ФАС России, а также специалистов ГосНИИ «Аэронавигация» и Научно- экспериментального исследовательского управления МО.

В числе первых актов, которые были подготовлены, согласованы и представлены для утверждения были:

♦   Положение об оперативных органах (центрах) Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (Положение представлено на утверждение);

♦   Положение о зональных межведомственных комиссиях по использованию воздушного пространства Российской Федерации (Положение утверждено председателем Межведомственной комиссии по ИВП РФ — Главнокомандующим ВВС РФ 29.07.99 г.).

В стадии согласования находятся подготовленные проекты генерального соглашения и Регионального соглашения между Министерством обороны РФ и Государственной службы воздушного транспорта России, Положение о Единой системе организации воздушного движения Российской Федерации в особый период.

С целью определения стратегии модернизации, обеспечивающей выход ЕС ОрВД из кризисного состояния путем технического совершенствования системы на основе перспективной концепции CNS/ATM ИКАО в 1993-95 гг. была разработана Федеральная программа модернизации и развития ЕС ОрВД РФ на период до 2005 г., утвержденная постановлением Правительства от 20.04.95 г. №368.

Программа была разработана с учетом:

♦   максимального удовлетворения спроса на услуги по обеспечению полетов ВС отечественных и зарубежных пользователей воздушного пространства России;

♦   повышения уровня безопасности воздушного движения авиации всех пользователей воздушного пространства России в 1,5-2 раза по сравнению с существующим и достижения в дальнейшем среднего уровня безопасности воздушного движения авиации стран-членов ИКАО;

♦   снижения экономических потерь пользователей за счет повышения эффективности функционирования системы ОрВД России;

♦   повышения эффективности решения задач обороны России на основе учета требований мирного и военного времени, а также плана создания единого автоматизированного радиолокационного поля.

Достижение поставленных целей Федеральной программы по модернизации и развитию системы ОрВД России предполагается обеспечить:

♦   поэтапным переходом от существующей межведомственной ЕС УВД к государственной Единой системе ОрВД, построенной и функционирующей на вневедомственных принципах;

♦   расширением использования воздушного пространства России для внутренних и международных полетов, в т.ч. транзитных;

♦   повышением качества обслуживания полетов ВС за счет внедрения перспективных систем, средств и технологий, соответствующих предусмотренному глобальной концепцией перспективной системы ОВД, выработанной мировым авиационным сообществом, а также за счет модернизации традиционных средств и увеличением степени оснащенности ими районов ОВД;

♦   поэтапной реализацией принципов комплексного использования ведомственных информационных средств и систем, объединенных в единую автоматизированную радиолокационную систему, при решении задач в интересах народного хозяйства и обороны России;

♦   использованием фондов и средств Минобороны, высвобождаемых в результате проводимых организационных мероприятий в Вооруженных силах России;

♦   созданием основы для финансирования системы ОрВД за счет аэронавигационных сборов, платы с пользователей услуг системы.

Кроме того, реализация программы будет также способствовать экономическому росту России за счет развития туризма и промышленности России, связанных с техническим обеспечением системы ОрВД. Постановлением Правительства РФ № 368 от 20.04.95 г. Федеральная программа по модернизации и развитию системы ОрВД России на период до 2005 г. была утверждена.

Принятие Федеральной программы модернизации ЕС ОрВД России и ее последующая практическая реализация — одна из сторон глобальной комплексной проблемы по выводу системы из кризисного положения и обеспечению ее эффективного функционирования в современных условиях.

При этом следует иметь в виду, что дальнейшая корректировка Федеральной программы должна производиться на основе утвержденной в феврале 2001 г. постановлением правительства РФ Концепции модернизации и развития Единой системы организации воздушного движения.

В соответствии с этой Концепцией переоснащение (модернизация) технической базы ЕС ОрВД должно основываться на эволюционном переходе от традиционных технических средств к новым перспективным. При этом, во-первых, должно быть предусмотрено обеспечение безопасности воздушного движения на переходном периоде путем поддержания высокой эксплуатационной готовности технических средств, находящихся на вооружении в системе, и, во-вторых, соблюдены требования по максимальному сохранению уже модернизированных традиционных средств ОВД при постепенном внедрении в систему технических средств CNS/ATM ИКАО.

Естественно, что этот процесс переоснащения требует определенного времени.

Следует ожидать, что по крайней мере до 2010 г., исходя из экономических возможностей, ЕС ОрВД, в основном, будет основываться на традиционных технических средствах радиолокации, авиационной электросвязи и передачи данных, которые будут определенное время работать параллельно со спутниковыми средствами наблюдения, навигации и связи системы CNS/ATM ИКАО.

При этом реализация Концепции переоснащения (модернизации) основывается на том, чтобы в современных условиях финансовых ограничений сохранять действующую инфраструктуру ЕС ОрВД, направляя усилия на модернизацию и восстановительный ремонт уже установленных традиционных технических средств (радиолокационных станций, приемо-передающих центров, радиопеленгаторов, средств обработки и отображения информации и связи) в центрах ЕС ОрВД с относительно невысокой интенсивностью воздушного движения.

Что же касается использования спутниковых систем навигации, наблюдения и связи в современных условиях, то появилась реальная возможность, используя их, перейти к новому этапу структурного совершенствования ЕС ОрВД — укрупнению центров ЕС ОрВД РФ. Такое укрупнение должно производиться на основе существующих государственных унитарных предприятий, объединяющих в своем составе несколько гражданских секторов районных центров (ВРЦ).

Согласно Концепции модернизации Единой системы ОрВД РФ (Постановление Правительства РФ от 22.02.2000 г. № 144) совершенствование структуры воздушного пространства Российской Федерации является одним из приоритетных направлений в области ИВП и УВД. К числу основным направлений работы в этой области следует отнести:

♦   сопряжение воздушных трасс РФ с сетью международных маршрутов в восточной части Европейского региона ИКАО;

♦   внедрение сокращенных норм вертикального эшелонирования полетов (RVSM);

♦   международное сотрудничество с представителями государств, которые имеют с Россией смежные районы полетной информации, и координация деятельности в рамках подписанных Соглашений;

♦   оптимизация сети воздушных трасс.

Среди прочих проектов и планов совершенствования структуры воздушного пространства важнейшим является проект внедрения экономически выгодных маршрутов, соединяющих Америку и Европу с Азиатско-тихоокеанским регионом, а также с Ближним Востоком. Проводится большая работа с авиационными властями зарубежных стран, заинтересованных в получении прав на регулярные полеты по кроссполярным ВТ, а также работа по гибкому использованию трансвосточной системы маршрутов.

Маршруты через Европейскую территорию России и Северный полюс из стран Юго-Восточной Азии и Ближнего Востока в Канаду и США инициированы Российско-американской координационной группой по воздушному движению (РАКГАТ). 3 июля 1998 г. российской авиакомпанией Трансаэро впервые был выполнен тестовый полет через Северный полюс из Красноярска в Торонто. В последующем проходило поэтапное наращивание демонстрационных полетов: 1999 г. — 12, 2000 г. — 253, в 2001 г. кроссполярные маршруты стали использоваться международными перевозчиками на постоянной основе. Таких полетов различными отечественными и международными авиакомпаниями выполнено более 400.

Международная деятельность по совершенствованию структуры воздушного пространства и конфигурации маршрутов ОВД проводятся в рамках ИКАО. Эта работа к 2003 г. позволила ввести 60 сегментов международных ВТ с общей протяженностью 9 400 км. В эту работу значительный вклад внесли специалисты отдела организации воздушного пространства ФУП «Госкорпорация по ОВД», возглавляемого Кривоносовым В.М., а также руководители РГП (ГП) по ИВП и УВД.

Вопросы планирования и координации маршрутов ОВД, проходящих через воздушное пространство восточной части Европейского региона ИКАО решаются на совместных международных совещаниях заинтересованных государств (ТАРТАР). Специалисты ФУП «Госкорпорация по ОВД» постоянно принимали участие в координационных совещаниях по вопросам совершенствования организации потоков воздушного движения в Восточной Европе и Средней Азии (ФЛОЕ). Специалистами ФУП «Госкорпорация по ОВД» проделана большая практическая работа, связанная с планируемым переходом на сокращенные минимумы вертикального эшелонирования в РФ в 2004 г. в соответствии с рекомендациями ИКАО.

Продолжается работа по усовершенствованию дальневосточных маршрутов для транзитных полетов через территорию Камчатки, Сахалина и Приморья.

Намеченные и реализуемые проекты по совершенствованию структуры воздушного пространства осуществляются поэтапно с учетом внедрения передовых технологий по УВД на международных ВТ с перспективой наращивания пропускной способности центров ОВД.

Работа по внедрению технологии (CNS/ATM) управления воздушным движением в ГУДП «Аэронавигация Северо- Востока» позволила осуществить безопасное управление воздушным движением в полярных широтах, где управление традиционными методами сопряжено с большими трудностями.

Развитие и совершенствование структуры воздушного пространства осуществлялось по пути учета и гармонизации новых принципов управления воздушным движением и формирования укрупненных центров УВД. В дальнейшем, планировалось, что существующие 71 РЦ ЕС ОрВД будут поэтапно укрупнены до 24, а в стратегическом плане произойдет преобразование их в 4 автоматизированных центра ОВД.

Важным направлением в совершенствовании структуры воздушного пространства является разработка и издание основополагающих нормативно-правовых документов, обеспечивающих функциональную деятельность ФУП «Госкорпорация по ОВД» и его дочерних предприятий.

С 01.07.2000 г. введен в действие новый Перечень зон и районов ЕС ОрВД, а в июне 2001 г., с учетом обеспечения полетов по кроссполярным маршрутам на постоянной основе, он был переиздан. Переиздание Перечня в значительной степени позволило провести ряд важных мероприятий по совершенствованию порядка обслуживания воздушных судов на кроссполярных маршрутах.

Вторым важным документом является «Перечень воздушных трасс», введенный в действие приказом Министра обороны РФ от 07.10.2000 г. № 485-115. Эта работа проводилась под руководством первого заместителя генерального директора ФУП «Госкорпорация по ОВД» Зобова Н.Ф. при непосредственном участии начальника отдела ОВП Кривоносова В.М., заместителей генерального директора ГУДП «Аэронавигация Северо-Запада» Криворог В.С., «Аэронавигация Северо-Восточной Сибири» Трикопа В.П., начальника ОИ и ОрВД Дзюбенко А.И., специалистов ФГУП «Госкорпорация по ОВД» Шкандратова А.А., Митина В.А.

В результате реконфигурации ЕС УВД СССР были созданы национальные системы УВД государств СНГ, так как предпринятые попытки ее сохранения в новых условиях не увенчались успехом. В результате этих преобразований площадь воздушного пространства России стала равняться 16 млн. км2 без учета воздушного пространства над Северным Ледовитым океанов, что составило 73 % от площади воздушного пространства СССР. Кроме того, по многим причинам существенно снизилось количество полетов в воздушном пространстве страны как со стороны военной, так и гражданской авиации и, в частности, количество полетов, находящихся под контролем Главного центра.

Однако, до 1995 года указанные обстоятельства не изменили характера задач, решаемых гражданским и военными секторами Главного центра. Изменился (в сторону уменьшения) только объем работ, проводимых в интересах их решения.

Необходимо отметить, что несмотря на это продолжалось завершение разработки комплекса средств автоматизации военного сектора ГЦ (КСА ВС ГЦ) под шифром — Изделие Е-530, которая была начата в 1989 г.

После создания ЕС ОрВД РФ структура военного сектора ГЦ несколько видоизменилась, так например, был исключен из штата узел связи, группа планирования и обеспечения международных полетов, а также направления по УВД, сориентированные по странам света. Численность личного состава была также сокращена и в настоящее время составляет — 90 военнослужащих и 40 служащих Российской армии.

Основное оперативное подразделение «группы УВД» военного сектора ГЦ ЕС ОрВД , в соответствии с условиями функционирования ЕС ОрВД РФ было разделено по следующим направлениям обеспечения полетов: транспортное (с дифференцированием на Запад и Восток), международное, обеспечивающее полеты в дальнее и ближнее зарубежье, а также полеты боевой авиации, полеты боевой авиации при перелетах и перегонке ВС в воздушном пространстве РФ, а также при решении задач УБП; и, наконец, полеты над Москвой.

Необходимо отметить, что военный сектор ГЦ ЕС ОрВД РФ в период 1991-2001 гг. справился с поставленными перед ним задачами чему способствовала плодотворная работа его сотрудников Сербина А.Ф., Пашнина М.С., Круглова А.А., Лебедева П.Р., Фролова В.Д., Сереброва С.Е., Кузнецова П.Г., Дробниского В.А., Рыжикова В.С., Костина М.Ф. и многих других.

До 1995 г. военные и гражданские сектора ГЦ ЕС ОрВД РФ работали на основе тех же принципов и технологий, которые они использовали при функционировании в составе ЕС УВД СССР.

В соответствии с постановлением СМ РФ «О модернизации ЕС ОрВД РФ» № 403-93 г. и приказа Министерства транспорта №79-94г., в 1995 г. в структуре Федеральной службы воздушного транспорта России было предписано создать Федеральное государственное унитарное предприятие «Главный центр планирования и регулирования потоков воздушного движения» (ФГУП ГЦ ППВД), входящий в состав оперативных органов Единой системы.

Необходимость создания этой организации явилось следствием политических и экономических изменений в нашей стране, произошедших после 1991 г., в связи с чем на гражданский сектор было возможно решение задач, связанных с расчетами и контролем поступления сборов за аэронавигационное обслуживание, информационное обслуживание системы планирования воздушного движения страны, организацией и осуществлением взаимодействия по планированию воздушного движения с зарубежными странами, анализом функционирования системы планирования, фактической и прогнозируемой интенсивности воздушного движения, а также автоматизацией процессов планирования воздушного движения и деятельности ГЦ ППВД.

Реализация этих и ранее решаемых Центром задач в новых условиях привели к созданию Центрального банка данных (ЦБП) «Москва», технической службы, обеспечивающей эксплуатацию и разработку соответствующих подразделений технических комплексов, а также экономических подразделений, деятельность которых направлена на обеспечение работы этого подразделения Единой системы.

ФГУП ГЦ ППВД был предназначен для осуществления следующих основных видов своей деятельности.

  1. По планированию и организации потоков воздушного движения: предварительное, суточное и текущее планирование; стратегическую, предтактическую и тактическую деятельность; контроль и анализ выполнения планов, а также их координация; взаимодействие с органами государственного управления и надзора, а также с системами сертификации и лицензирования автоперевозок; контроль за состоянием пропускной способности системы ОрВД и разработки мер по ее повышению; совершенствование форм и методов работы при планировании и организации воздушного движения; разработка всех видов расписаний движения ВС.
  2. По координации использования воздушного пространства: координация ИВП с соответствующими военными секторами Главного и зональных центров; согласование с военными секторами этих центров временных и местных режимов, а также кратковременных ограничений; согласование с военными секторами центров (ГЦ и ЗЦ) изменений маршрутов, высот полетов ВС, порядка использования спрямленных воздушных трасс и дополнительных высот полета, а также обеспечения полетов гражданских ВС вне трасс и их приема на военных аэродромах; обеспечение деятельности, требующей специальной организации и контроля ИВП; оперативная организация обеспечения безопасности полетов в отдельных (установленных) зонах и районах воздушного пространства; контроль за выдерживанием установленного порядка ИВП и выдача разрешений на его использование.
  3. По расчету и контролю поступления сборов за аэронавигационное обслуживание: организация и обеспечение комплекса технологических операций по подготовке исходных данных для расчета аэронавигационных сборов; проведение расчетов для взимания и распределения в установленном порядке сборов за аэронавигационное обслуживание ВС всех пользователей воздушного пространства РФ; организация работ по взысканию платежей, связанных с аэронавигационным обслуживанием.
  4. По учету объемов работ предприятий по ИВП и ОВД: организация учета и прогноза объема работ предприятий; разработка предложений по тарифной политике в области аэронавигационных сборов; методическое обеспечение расчетов ставок сборов за аэронавигационное обслуживание.
  5. По координации действий с сопредельными государствами и международными организациями: передача установленным порядком сопредельным государствам информации по планам полетов иностранных ВС; разработка и подписание соглашений по взаимодействию с органами планирования сопредельных государств, а также их информирование по состоянию систем организации планирования в нашей стране; обмен аэронавигационной и справочной информацией с системами планов полетов сопредельных государств, включая «Евроконтроль»; анализ фактической и прогнозируемой интенсивности самолетопотоков в воздушном пространстве РФ, оказание помощи государствам (по их просьбе) в совершенствовании национальных систем планирования полетов.
  6. По развитию и поддержанию центрального банка данных: сбор, подготовка, тестирование и доведение до пользователей воздушного пространства и органов ОрВД необходимых данных, разработка проектов поправок в документах аэронавигационной информации, представление информации из архива Банка о движении ВС по заявкам федеральных органов исполнительной власти; ведение отраслевого Банка данных по структуре воздушного пространства и аэродромов ГА РФ, а также банка данных лицензий и сертификатов эксплуатантов ГА; контроль правильности публикаций аэронавигационной информации в части, касающейся ОрВД; создание на базе ЦБД информационного банка данных Восточной части Европейского региона ИКАО, а также предоставление необходимой информации из него заинтересованным авиационным администрациям.
  7. По анализу функционирования и совершенствованию организационно-технологического и нормативно-правового обеспечения: разработка методик и прогнозирование воздушного движения на краткосрочный и среднесрочные периоды; проведение анализа нарушений порядка ИВП; разработка предложений и рекомендаций по краткосрочному совершенствованию ЕС ОрВД в части структуры воздушного пространства, повышения его пропускной способности и т.п.; методическое руководство деятельностью центров ЕС ОрВД и ведомственных пунктов управления по вопросам, входящим в компетенцию ГЦ ППВД; разработка и ведение в установленном порядке нормативно-правовых документов, регламентирующих планирование движения в РФ; обобщение общественного и международного опыта работы по планированию и организации потоков воздушного движения, военно-гражданской координации ИВП и информирование о нем предприятий по ИВП и УВД, органов ПВД и ОВД ГА, а также других заинтересованных ведомств и организаций.
  8. По технологической эксплуатации средств, а также развитию систем планирования: эксплуатация технических средств и поддержание программного обеспечения; осуществление функций Заказчика разработки и внедрения автоматизированных систем планирования воздушного движения (АСПВД) и аэронавигационных сборов (АНС); разработка и реализация функционального, информационного, программного и технического обеспечения при создании и функционировании АСПВД и АНС; анализ и определение первоочередных и перспективных направлений совершенствования АСПВД и АНС с учетом отечественного и мирового опыта; организация и проведение исследований по разработке и обоснованию ТТГ к АСПВД и АНС, центрам и средствам сетей связи, программному обеспечению и вычислительной техники, используемой в этих комплексах.

Предприятие имеет также филиалы, созданные на основе гражданских секторов Зональных и Вспомогательных зональных центров Единой системы, которые дислоцируются в Хабаровске, Санкт-Петербурге, Красноярске, Новосибирске и Якутске (все с 1995 г.), а также в Самаре, Томске, Иркутске и Ростове (все с 2000 г.). Указанные филиалы кроме операционной работы по планированию и организации воздушного движения, а также в части координации ИВП, решают задачи, относящиеся к расчету и контролю поступления сборов за аэронавигационное обслуживание полетов в установленных для них зонах ответственности. Общая численность сотрудников этих подразделений составляет порядка 220 человек. Московский и Екатеринбургский зональные центры в число дочерних предприятий ГУП ГЦ ППВД не входят.

Необходимо отметить, что попытки автоматизации процессов планирования воздушного движения в гражданских секторах Главного и зональных центров ЕС УВД проводились еще с начала 80-х годов.

Однако, практически значимых результатов в этой области в то время достигнуто не было. В 1991 г., когда экономические и политические преобразования в СССР приобрели необратимый характер, интенсивность полетов ВС «Аэрофлота», а затем авиакомпаний стран СНГ (включая Россию), значительно снизились.

Анализ показывает, что в 1995 г., количество полетов обслуживаемых гражданским сектором ГЦ, было в 1,6 раза меньше по сравнению с количеством полетов, обслуживаемых в 1991 г.

Несмотря на значительные снижение этого показателя, определяющего необходимость автоматизации процессов планирования воздушного движения, появились другие факторы, способствующие развитию этого направления работ, к которым в первую очередь относится широкое поступление из-за рубежа на российский рынок персональных компьютеров большой производительности. Кроме этого, потребовалось оперативное решение чрезвычайно важной задачи, связанной с созданием системы аэронавигационных сборов, а для ее решения необходимо было иметь информацию с данными о выполненном полете ВС и его владельце. Такие данные в принципе имелись в гражданских секторах Главного, зональных (вспомогательных зональных) центрах. В этих условиях руководители этих секторов стали изыскивать собственные средства на автоматизацию процессов ПВД и расчета АНС на основе использования персональных компьютеров, которые позволяли развивать и наращивать решаемые задачи по принципу «от простого к сложному». Первая автоматизированная система планирования воздушного движения и расчета аэронавигационных сборов, используется в ГЦ ППВД (АС ПВД/АНС ГЦ) была разработана в начале 90-х годов сотрудниками ГосНИИ «Аэронавигация» Быхановым М.Г., Никитиным С.В., Костиным С.В., Архиповым В.Н., Омельченко Е.И., Петровым В.С., Дундуковым В.П., Андреевой Л.Н., Ленич Н.Б. и др., которые затем перешли работать в Главный центр, где завершили эту разработку. АС ПВД/АНС ГЦ выполняла следующие основные информационные функции планирования: ведение базы данных, составление суточного плана полетов на основании расписаний и принимаемых заявок на всерейсовые полеты, рассылка планов в заинтересованные органы УВД, архивирование данных, расчет аэронавигационных сборов и т.п.

В системе использовались компьютеры PC-484 и Pentium. В качестве программного обеспечения использовались следующие средства: «Карат», MS DOS, Windows-95, С и Delphi, а также Windows NT в локальной сети NetWare.

Практически одновременно с рассматриваемой системой была начата разработка аналогичной системы для зональных центров (АС ПВД/АНС-ЗЦ), первый ее образец был внедрен в Санкт-Петербургском зональном центре летом 1996 г.

АС ПВД/АНС-ГЦ и -ЗЦ показали, что направления автоматизации процессов ПВД и АНС были выбраны правильно, но имеется еще ряд актуальных проблем, которые быстро могли бы быть разрешены на основе кооперации работ, проводимых в ГЦ ППВД с привлечением других организаций. В этой связи, начиная с середины 1997 г., в рамках «Программы модернизации ЕС ОрВД РФ» стала проводиться работа по созданию интегрированной многоуровневой автоматизированной системы планирования воздушного движения (ИМАС ПВД). Финансирование этой работы осуществлялось централизованно за счет средств, полученных за АНО. На первом этапе работа проводилась фирмой «Маркони», но из-за невыполнения ею своих обязательств контракт был разорван и завершение работ по ИМАС ПВД стало производиться отечественными организациями, а именно: ГосНИИ «Аэронавигация», ООО «Эльбрус», ООО «Мактор», ГосНИИ АС, ООО «Техносервъ А/С» и ГЦ ППВД, который возглавил эту работу, а также создание специального (ориентированного на проблему) прикладного программного математического обеспечения.

В создании ИМАС ПВД кроме специалистов, разрабатывающих первую АС ПВД/АНС, принимали участие Киров Ю.А., Поспехова О.Д., Бородин В.Ф., Вищаненко В.И., Фомин В.Н., Черников Н.В. и др.

Произошедшие преобразования в экономической политике страны и связанные с этим изменения в области деятельности гражданской авиации, потребовали внесения соответствующих корректив в концепцию решения первоочередных задач ПВД. Так, в число приоритетных задач были выдвинуты следующие:

♦   введение жесткого разрешительного порядка ИВП (особенно для внутризональных полетов), а также передача зональным центрам планирования полетов финансовых расчетов за произведенное аэронавигационное обслуживание;

♦   организация оперативного контроля за выполнением условий сертификации и лицензирования авиакомпаний;

♦   создание централизованной системы сбора данных об аэронавигационном обслуживании, расчете и учете этих сборов;

♦   развитие сети воздушных трасс для создания потенциальным пользователям воздушного пространства России благоприятных условиям для его использования;

♦   обеспечение руководящих органов гражданской авиации информацией о фактическом состоянии системы ОрВД РФ (в части касающейся).

В результате рассмотрения материалов технического проекта ИМАС ПВД было рекомендовано проведение работ по созданию гражданской автоматизированной системы сборов с центральным и региональными банками аэронавигационной информации (АС АНС БАИ), а также по проведению работ в интересах создания единой военно-гражданской системы планирования ИВП и УВД.

Продолжение работ по первому направлению позволило организовать поэтапную замену находящейся в эксплуатации системы на новую АС АНС БАИ, в которой используются технические средства (кластер, серверы базы данных и связи) фирмы Sun Microsystem, СУБД Oracle, операционную систему Solaris, рабочие станции Intel Pentium, связанные локальной сетью с использованием технологии Ethernet, а также прикладное ПО, с использованием языков C++, Developer 2000 и др.

С внедрением ИМСА ПВД значительно улучшается информационное обеспечение центров ЕС ОрВД и аэропортов, т.к. она обеспечивает создание базы данных, передачу принятых на обслуживание планов воздушного движения, аэронавигационных данных, нормативно-справочной информации, метеоинформации и т.п. по следующей иерархической структуре ГЦ — ЗЦ (ВЗЦ) — РЦ (ВРЦ) — АДП. Это позволяет сохранить целостность указанной информации для всех органов ЕС ОрВД.

Решение коммуникационных задач при планировании и обслуживании воздушного движения потребовало использования авиационной фиксированной спутниковой связи (АФСС), которая в современных условиях является наиболее эффективной для обеспечения воздушного движения как на внутренних, так и международных трассах. С целью создания такой связи для ГЦ ППВД и его финансов в 2000 г. был заключен договор на проведение соответствующих работ с ОАО «Радиофизика», в соответствии с которым АФСС должны быть оснащены центры планирования, дислоцирующие в Москве, Красноярске, Иркутске, Хабаровске, Ростове-на-Дону, Санкт-Петербурге, Самаре, Екатеринбурге, Новосибирске, Тюмени, Якутске и Калининграде.

С уточнением и увеличением объема работ, возглавляемых на ГЦ ППВД, возрастала и численность его персонала, для размещения которого требовались соответствующие служебные помещения. До 1999 г. подразделения Центра, располагались в ГосНИИ «Аэронавигация» и зданиях, расположенных в районе Аэровокзала (Ленинградский пр. 37). В 1999 г. ГЦ ППВД получил в том же районе в полное хозяйственное ведение здание ГВЦ ГА, по мере благоустройства которого происходит перемещение этих подразделений под «одну крышу». В это же здание преобразован также и военный сектор ГЦ ЕС ОрВД. Это говорит о том, что руководство ГЦ ППВД и военного сектора Центра понимает необходимость «локтевого» взаимодействия и нацелено на создание единой военно-гражданской системы планирования ИВП и воздушного движения.

Следует отметить, что военные специалисты, проходившие службу в военном секторе ГЦ, УМВК и Гос НИИ «Аэронавигация» (Шкатов В.В., Каметухин А.Ф., Чикунов А.С., Деньги А.С., Волков А.Р., Круглов А.А., Носков И.Н., Лебедев А.С., Рыжиков В.С., Смирнов А.И., Гусев Ю.В., Полторак Ю.А, Барановский А.М. и многие другие) после увольнения в запас успешно работают на различных должностях в ГЦ ППВД.

В интересах государств СНГ Главный центр занимается также международной деятельностью, для чего в его структуру в 2001 г. был введен международной координационный центр, который должен обеспечивать работу совета «Евразия» в интересах развертывания МАС и Восток.

Следует сказать также о подготовке персонала ЕС ОрВД до 2003 года.

За последнее десятилетие система профессиональной подготовки и переподготовки персонала УВД претерпела существенные изменения. Так, в силу объективных причин существовавшая ранее централизованная подготовка персонала распалась и не может эффективно использоваться в рамках ФУП «Госкорпорация по ОВД» ввиду ее высокой стоимости и недостаточной приспособленности к новым экономическим условиям. Поэтому система профессиональной подготовки была реорганизована и перенесена непосредственно в предприятия.

К 2003 году в ФУП «Госкорпорация по ОВД» созданы 14 авиационных учебных центров, получивших лицензии на проведение профессиональной подготовки по программам дополнительного профессионального образования персонала, и этот процесс продолжается.

В ГУДП работает более 100 штатных сертифицированных преподавателей английского языка, около 40 инструкторов тренажеров, которые в процессе своей деятельности используют современные методы обучения, учитывающие рекомендации и стандарты ИКАО. В ходе профессиональной подготовки и переподготовки широко используются для обучения персональные компьютеры.

В соответствии с действующим в настоящее время «Руководством по профессиональной подготовке персонала обслуживания воздушного движения ГА» осуществляется тренажерная подготовка и проверка теоретических знаний специалистов ОВД. Последняя проводится в следующих случаях:

♦  при повышении класса;

♦  при продлении срок действия диспетчерского свидетельства;

♦  при подготовке к ОВД международных полетов;

♦  при перерывах в работе более трех месяцев;

♦  при допуске к самостоятельной работе;

♦  при подготовке к работе в осенне-зимний и весенне-летний периоды;

♦  по решению старших должностных лиц, а также по личной инициативе специалистов.

Такая практика показывает, что проверка теоретических знаний диспетчеров УВД и их тренажерная подготовка являются установившимся правилом для всех предприятий по ИВП и УВД и важной составляющей общей системы профессиональной подготовки.

В результате работы, проводимой ФУП «Госкорпорация по ОВД»  более 80% предприятий по ИВП и УВД имели в своем распоряжении тренажеры различных типов.

В большинстве предприятий (96%) для контроля уровня теоретических знаний специалистов ОВД используются специальные компьютерные программы. Основой этих программ является «Единая база контрольных вопросов для проверки уровня теоретических знаний диспетчеров УВД». Для поддержания знаний английского языка у диспетчерского состава предприятия в своем распоряжении имеют лингафонные кабинеты (64 % предприятий) и компьютерные курсы (32 % предприятий).

Вместе с тем, в организации профессиональной подготовки имеет место ряд нерешенных проблем, определяющих качество профессиональной подготовки диспетчерского состава.

К их числу следует отнести:

♦   проблемы нормативно-правового регулирования профессиональной подготовки. Это, прежде всего, отсутствие полного пакета документов, регламентирующих профессиональную подготовку, аттестацию и сертификацию персонала и взаимосвязь между этими процессами;

♦   проблемы совершенствования языковой подготовки персонала ОВД;

♦   проблемы формирования кадровой политики, увязанной с профессиональной подготовкой.

Для решения указанных выше проблем силами ГосНИИ «Аэронавигация», учебно-авиационного центра УВД Академии ГА и ФУП «Госкорпорация по ОВД» подготовлена «Концепция совершенствования профессиональной подготовки персонала ОВД».

В текущее время укомплектованность предприятий персоналом поддерживается на уровне 93-95 %. Анализ персонала по образованию, возрасту, стажу в должности, классности показывает, что в настоящее время предприятия располагают высококвалифицированными специалистами, имеющими продолжительный стаж работы. При этом 30,7 % специалистов имеют высшее образование, а 67 % — в возрасте от 30 до 50 лет.

По ряду основных показателей улучшилась качественная характеристика персонала УВД. Так, за последнее время с 24 % до 28 % увеличилось количество диспетчеров с высшим образованием. Специалисты 1-го класса из общего диспетчерского состава составляют 61 %. К радиообмену на английском языке допущено 51 % авиадиспетчеров. Многие специалисты прошли подготовку и повысили знания английского языка в учебных центрах США, Англии, Германии, Италии и Финляндии.

Был заключен и реализовывался контракт между ФУП «Госкорпорация по ОВД» и Федерал Альянс Консалтинг на подготовку персонала ОВД по профессионально-ориентированному английскому языку в Академии Панамерикан (США). Контракт был рассчитан на пять лет и предусматривал подготовку 1000 диспетчеров УВД. Аналогичный контракт в то время планировался к заключению с M&S Колледжем Англии на подготовку 120 специалистов по английскому языку для категорий: преподавателей английского языка, диспетчеров-инструкторов, инструкторов диспетчерских тренажеров, диспетчеров УВД и других специалистов.

В соответствии с ФАП «Сертификация авиационных учебных центров» от 29.01.99 г. в предприятиях по ИВП и УВД создана и сертифицирована сеть из 15 авиационных учебных центров, предназначенных для проведения различных курсов поддержания и повышения квалификации, прежде всего курсов языковой подготовки для персонала ОВД. Совместно с ГосНИИ «Аэронавигация» проводится работа по созданию методического учебного центра на базе системы дистанционного поддержания квалификации персонала ОВД. В рабочей группе Высшей квалификационной комиссии сдали экзамены на 1-й класс 44 диспетчера УВД, допущены к самостоятельной работе в качестве РП-50 специалистов.

Реализация намеченной и проводимой профессиональной подготовки в ФУП «Госкорпорация по ОВД» имеет своей целью обеспечение безопасности воздушного движения путем:

♦   создания четкой, управляемой системы профессиональной подготовки персонала ОВД, максимально приближенной к стандартам ИКАО;

♦   перехода от сложившейся дискретной системы дополнительного профессионального образования персонала ОВД к непрерывно-дискретной с постепенным переносом центра тяжести профподготовки непосредственно в предприятия;

♦   развертывания дистанционной системы поддержания квалификации персонала в предприятиях ИВП и УВД.

* * *

Создание Единой системы управления воздушным движением имело важное народнохозяйственное и оборонное значение. Был сформирован эффективный механизм военно-гражданской координации использования воздушного пространства и обеспечения безопасности полетов авиации всех министерств и ведомств.

Пройдя к 2003 году 30-летний путь развития, Единая система и сейчас продолжает оставаться крупнейшей в мире. Обслуживаемое ею воздушное пространство простирается на 25 млн. км2. В настоящее время в ее состав входят 3 районные автоматизированные системы УВД, 14 аэродромных АС УВД, 294 первичных радиолокатора, 28 систем ближней навигации VOR/DME, около 900 приводных радиостанций, более 5 000 различных средств связи. В Системе работает около 40 000 гражданских и военных специалистов.

Единая система ОрВД России, успешно решая поставленные задачи, и сейчас продолжает развиваться и совершенствоваться, чутко реагируя на все изменения в экономическом и политическом развитии страны.

Предлагаемые материалы — лишь первая попытка обобщения опыта создания, развития и функционирования Системы, сохранения объективности в освещении данных вопросов и памяти о людях, принимавших участие в ее становлении и развитии.

К сожалению, многие материалы оказались безвозвратно утеряны, нет в живых и многих участников создания Системы, поэтому какие-то процессы остались за рамками повествования.

Специалисты Единой системы, как создававшие ее, так и продолжающие сейчас выполнять важнейшие задачи в интересах экономики и обороны нашей страны, безусловно, заслуживают глубокого уважения и памяти будущих поколений.

    Подпишись на нашу рассылку и получай свежие статьи самым первым Нажимая кнопку «Подписаться» вы подтверждаете свое согласие на обработку пользовательских данных
    Сообщение отправлено. При необходимости мы с Вами свяжемся.